对外开放与我国宪法（上）

对外开放与我国宪法（上）

（   全国人大常委会法工委宪法室）

    党的十八大以来，习近平总书记就对外开放提出一系列重要论述。习近平总书记指出，“开放带来进步，封闭必然落后”，“对外开放是中国发展的关键一招”。改革开放40年来，“中国人民坚持对外开放基本国策，打开国门搞建设，成功实现从封闭半封闭到全方位开放的伟大转折”，“开放已经成为当代中国的鲜明标识”。“中国越发展，就越开放”，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。“改革开放是我们党的一次伟大觉醒，正是这个伟大觉醒孕育了我们党从理论到实践的伟大创造。改革开放是中国人民和中华民族发展史上一次伟大革命，正是这个伟大革命推动了中国特色社会主义事业的伟大飞跃！”

    宪法是国家的根本法，是党和人民意志的集中体现。宪法承载着对国家根本制度和根本任务、领导核心和指导思想、发展道路和奋斗目标等事关全国人民根本利益的全局性战略性问题作出规定的重大使命。党的十一届三中全会以来，对外开放成为我国长期坚持的基本国策。40年来，党和国家的对外开放政策不断发展，我国宪法通过及时地确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，不断与时俱进、丰富完善。宪法具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。40年来，我国对外开放的广度和深度得到不断拓展，实现了从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局，离不开宪法作为国家根本法的规范、引领、推动和保障作用。贯彻落实党中央关于推动新一轮更高水平对外开放重大决策，需要认真总结历史经验，更好地发挥宪法法律在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

    一、我国宪法关于对外开放规定的发展历程

    （一）1949年共同纲领规定与外国发展商贸关系

    1945年党的七大提出了利用外资的初步方针，毛泽东同志在《论联合政府》的报告中提出：“为着发展工业，需要大批资本——从什么地方来呢？不外两方面：主要地依靠中国人民自己积累资本，同时借助于外援。对于中国人民与外国人民都有利的事业，是中国得到一个巩固的国内和国际和平，得到一个彻底的政治改革与土地改革之后，能够蓬蓬勃勃地发展大规模的轻重工业与近代化的农业，在这个基础上，外国投资的容纳量将是非常广大的。”1949年3月，毛泽东同志在七届二中全会上提出，既要同社会主义国家做生意，也要同资本主义国家做生意，他同时提出：“人民共和国的国民经济的恢复和发展，没有对外贸易的统制政策是不可能的。”“对内的节制资本和对外的统制贸易，是这个国家在经济斗争中的两个基本政策。谁要是忽略和轻视了这一点，谁就将要犯绝大的错误。” 1949年2月《中共中央关于对外贸易的决定》和《中共中央关于对外贸易方针的指示》系统阐述了国家管制对外贸易的原则与政策，明确提出了新中国将实行以苏联和东欧各新民主国家为重点，兼顾其他资本主义国家的对外贸易基本方针。1949年12月周恩来在讲话中提出：国家建设应以国内力量为主，以自力更生为主，依靠外援为辅。“生产建设上要自力更生，政治上要独立自主。”“现在同帝国主义国家也可以在有利条件下做买卖，对此我们不拒绝，也不强求。要打破依赖帝国主义的观念。”

    基于此，1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中华人民共和国可在平等互利的基础上，与各外国的政府和人民恢复并发展通商贸易关系”，同时规定“实行对外贸易的管制，并采用保护贸易政策”。

    （二）1954年、1975年和1978年三部宪法没有对外开放方面的规定

    1950年抗美援朝战争爆发后，美国加紧了对新中国的封锁、遏制政策。为冲破封锁禁运，为国民经济的恢复和大规模建设创造有利条件，新中国积极同苏联及其他人民民主国家建立和发展经济贸易关系，对西方禁运的战略物资，大部分改由苏联等国家进口，在出口方面，重要物资首先向苏联和东欧各社会主义国家出口。1950年，中苏先后签订《中苏友好同盟互助条约》和《中苏贸易协定》；1953年，中苏签订八份协定和议定书；1954年，签订《中苏科学技术合作协定》等文件。此后，苏联向我国提供了优惠贷款、援建大中型项目。

    20世纪60年代初，中苏关系恶化，经济合作中止。我国对外开放政策逐渐从“一边倒”型转变为突围型。1960年8月，中共中央下发《关于全党大搞对外贸易收购和出口运动的紧急指示》。一方面加大与第三世界国家贸易往来，同时利用60年代初期中日关系打破中断局面和1964年与法国建交的契机，冲破西方对华封锁，同日本和西欧的贸易取得突破进展。但60年代中后期，我国愈发强调“独立自主、自力更生”，甚至提出要“断绝外援”，对利用外资的态度总体由肯定转为否定，对外贸易虽未中断，但占国民生产总值比重较低。1972年，中国政府明确表示“中华人民共和国不允许外国人在中国投资，中国也不向外国输出资本。”1974年外贸部又重申：“社会主义国家根本不会引进外国资本，或同外国开发本国或其他国家的资源；根本不会同外国人搞联合经营；根本不会低三下四地乞求外国的贷款。”从1950年至1977年的28年间，我国对外贸易有8年负增长，10年处于贸易逆差状态。

    同这一时期的内外环境和政策相关联，1954年、1975年和1978年宪法就对外政策，特别是对外经济政策未作出明确规定。1954年宪法在序言提出继续贯彻“根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策”；关于对外经济交流，仅在第四十九条明确国务院行使 “管理对外贸易”的职权。1975年和1978年宪法仅在序言中规定，在“和平共处五项原则”基础上“建立和发展同各国的关系”。

    （三）1982年宪法即现行宪法不断与时俱进，对外开放成为服务于实现国家根本任务的基本国策

    1．1982年宪法明确规定允许外商来华投资，保护在中国境内外国人的合法权利和利益

    1978年邓小平等党和国家领导人走出国门，先后20次访问了51个国家，强烈感受到中国同发达国家在经济、科技、管理等方面的差距正在拉大。中共中央政治局连续召开会议听取考察情况汇报，充分表明国家对发展对外经济关系的高度重视。邓小平同志提出，“我们过去有一段时间，向先进国家学习先进的科学技术被叫作‘崇洋媚外’。现在大家明白了，这是一种蠢话。我们派了不少人出去看看，使更多的人知道世界是什么面貌。关起门来，固步自封，夜郎自大，是发达不起来的。”他深刻地分析和总结了历史经验后一再指出：“中国在西方国家产业革命以后变得落后了，一个重要原因就是闭关自守。”“我们建国以来长期处于同世界隔绝的状态。这在相当一个时期不是我们自己的原因，国际上反对中国的势力，反对中国社会主义的势力，迫使我们处于隔绝、孤立状态。六十年代我们有了同国际上加强交往合作的条件，但是我们自己孤立自己。现在我们算是学会利用这个国际条件了” ，国际上“我们可以利用的东西很多”，“下决心向外国借点钱搞建设”，“我们一定要以国际上先进的技术作为我们搞现代化的出发点”。

    1978年12月，党的十一届三中全会召开，开启了改革开放历史新时期，全会明确提出：“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的着名讲话中就明确提出要制定外国人投资法。为落实党的十一届三中全会精神，扩大国际经济合作和技术交流，吸引外商直接投资，1979年全国人大通过中外合资经营企业法，这是我国第一部对外开放领域的法律，首次从法律上允许外商来华直接投资，并明确依法保护外国合营者按照经中国政府批准的协议、合同、章程在合营企业的投资、应分得的利润和其他合法权益，使对外开放政策“法律化”。这部法律是对外开放法制建设的重要里程碑，其中许多规定对以后相关立法有着重要的引领作用。

    1980年8月，全国人大常委会批准《广东省经济特区条例》，决定“为发展对外经济合作和技术交流，促进社会主义现代化建设，在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域，设置经济特区”。同年12月，邓小平同志在谈到十一届三中全会以来的经济工作时，第一次使用“对外开放”的表述，指出：“要继续在独立自主、自力更生的前提下，执行一系列已定的对外开放的经济政策，并总结经验，加以改进。”1982年党的十二大正式提出“实行对外开放，按照平等互利的原则扩大对外经济技术交流，是我国坚定不移的战略方针。”

    根据党的十一届三中全会的路线方针政策，1982年宪法在序言中明确提出，“中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的”，中国将坚持和平共处五项原则，“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”；并在第一章《总纲》的第十八条开创性地规定“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作”，明确了国家允许外商投资的政策导向，为外商来华投资和外资立法确立了根本法依据，具有重大政治意义和法律意义。第十八条的规定确定了国家经济领域对外开放的原则，从实质上将对外开放基本国策在宪法中确立下来，成为涉外经济立法的基石和指针。同时，第十八条第二款规定，在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中国法律，其合法权利和利益也受中国法律保护。宪法第三十二条第一款进一步规定，我国“保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”，以宪法规范的形式确认了在我国境内的外国人的法律地位，起到了指引和规范作用。这两款规定明确了国家保护外商及在境内外国人的合法权益，表明“遵守中国法律”和“受中国法律保护”是对外商投资主体和所有在中国境内的外国人普遍适用的法律原则，有助于增强外商的投资信心和安全感，有助于吸引外国人来华开展经济、政治、文化等各类交往交流活动。之后五次宪法修正对这两条规定均未作出修改。

    1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，系统论述了对外开放政策：“闭关自守是不可能实现现代化的。十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显着成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市。利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。我们一定要充分利用国内和国外两种资源，开拓国内和国外两个市场，学会组织国内建设和发展对外经济关系两套本领。”1985年9月中国共产党召开全国代表会议，会议通过的国民经济和社会发展第七个五年计划的建议提出，“应当通过多种形式，尽可能多利用一些国外资金，加快我国的经济建设”，“要进一步完善涉外法律和法规”，“为国外投资者创造更好的投资环境”。在这一背景下，1986年和1988年全国人大先后制定外资企业法、中外合作经营企业法，与中外合资经营企业法统称“外资三法”，为三资企业经营活动提供了全面的指导和法律保障。1986年9月，国务院发布施行《国务院关于鼓励外商投资的规定》，规划了我国利用外资总体战略，明确提出“鼓励”外国投资者在华兴办企业，并规定了一系列优惠政策。此后，我国利用外资速度明显加快。

    2．1993年宪法修正案将“坚持改革开放”写入序言

    1992年，邓小平同志发表南方谈话，提出三资企业“归根到底是社会主义经济的有益补充”，要“吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法”。党的十四大提出，“对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道、全方位开放的格局”。

    在这一背景下，1993年宪法修正案把“坚持改革开放”写入宪法序言第七自然段，规定为“国家的根本任务”，确认了改革开放取得的巨大成果，表明改革开放是合乎时代潮流、顺应人民意愿的正确历史选择，是必须长期坚持的基本国策。之后，我国对外开放工作进入了快速发展的新时期。以上海浦东新区为龙头，进一步开放沿江、沿边和内陆省会城市，继续建设经济特区和沿海开发开放区，外商投资被允许更多行业领域，对外开放加速向纵深发展。为适应“入世”进程，2000年至2001年，我国对“外资三法”作了集中修正。2001年11月，我国正式加入世界贸易组织，标志着对外开放进入新阶段。同时，随着综合经济实力提升，我国开始鼓励对外投资，提出要更好地利用国内国外两个市场、两种资源，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来。1999年和2004年两次宪法修改，就对外开放未作进一步规定。

    3．2018年宪法修正案将“贯彻新发展理念”、“坚持互利共赢开放战略”、“推动构建人类命运共同体”等写入序言

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进对外开放理论和实践创新，确立开放发展新理念，实施共建“一带一路”倡议，加快构建开放型经济新体制，倡导发展开放型世界经济，积极参与全球经济治理，更高水平的开放格局正在形成。基于此，2018年宪法修正案就对外开放作出两项重要修改：一是在序言第七自然段加入“贯彻新发展理念”，明确把包括开放发展在内的新发展理念作为引领我国未来发展的重要指引，对于推动我国经济实现高质量发展具有重大指导意义；二是在序言第十一自然段加入“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”和“推动构建人类命运共同体”。在世界正处于大变革大调整时期的时代背景下，将“坚持互利共赢开放战略”写入宪法，反映了中国对合作共赢这一国际社会共同愿望的深刻把握，体现了中国反对保护主义、不搞零和博弈的坚强意志，彰显了中国作为世界和平建设者、全球发展贡献者、国际秩序维护者的进步形象；将“推动构建人类命运共同体”写入宪法，体现了中国将自身发展与世界发展相统一的全球视野，展现了积极参与全球治理体系改革和建设、不断贡献中国智慧和力量的大国担当。同时，宪法修正案还充实完善了我国发展历程的内容，在“革命”、“建设”之后增加“改革”，确认了改革开放伟大成就“是同世界人民的支持分不开的”。

    上述修改确认了以习近平同志为核心的党中央，深刻把握新时代改革发展新要求作出的重大战略部署，以及在深化改革开放实践基础上形成的重要理论成果。在改革开放40周年之际，将开放发展新理念、互利共赢开放战略等新理念新思想新战略载入宪法，宣示了我国秉持以开放促改革、以开放谋发展的初心，坚持对外开放不动摇的决心，充分体现了中国致力于走出一条与传统大国不同的发展道路的决心，充分体现了中国致力于同世界各国共同发展繁荣的真诚愿望，充分体现了中国致力于为世界和平和发展做出更大贡献的崇高目标，这必将为参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，推动形成全面开放新格局注入强大动力。

    二、宪法关于对外开放的规定得到全面有效实施

    宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，是实践发展的必然要求。我国现行宪法经过历次修改，逐步实现了党和国家对外开放政策的宪法化，也为相关立法提供了根本法遵循。习近平总书记强调，中国坚持互利共赢的开放战略，深化涉及投资、贸易体制改革，完善法律法规，为各国在华企业创造公平经营的法治环境。通过建立健全法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施，是我国宪法实施的基本途径。40年来，全国人大及其常委会不断通过立法落实宪法规定和精神。

    一是在鼓励外商投资方面，制定了中外合资经营企业法（1979年）、外资企业法（1986年）、中外合作经营企业法（1988年）等。还批准了《广东省经济特区条例》，制定了中外合资经营企业所得税法（1980年）、外国企业所得税法（1981年），1991年合并为外商投资企业和外国企业所得税法，2007年上述几部法律的内容并入企业所得税法。

    二是在促进对外交往、扩大对外贸易方面，制定了涉外经济合同法（1985年，后被1999年制定的合同法取代）、国境卫生检疫法（1986年）、海关法（1987年）、进出口商品检验法（1989年）、进出境动植物检疫法（1991年）、海商法（1992年）、对外贸易法（1994年）、台湾同胞投资保护法（1994年）、出入境管理法（2012年，取代了1985年制定的外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法）等。

    三是在开展涉外民商事活动，维护市场公平竞争方面，制定了商标法（1982年）、专利法（1984年）、着作权法（1990年）、反不正当竞争法（1993年）、公司法（1993年，专章规定外国公司的分支机构）、票据法（1995年，专章规定涉外票据的法律适用）、合伙企业法（1997年）、反垄断法（2007年）等。

    四是在诉讼与非诉讼程序法律方面，制定了民事诉讼法（1991年）、仲裁法（1994年）、海事诉讼特别程序法（1999年）、引渡法（2000年）、涉外民事关系法律适用法（2010年）等。

    五是通过了一批涉及对外开放、经济特区、自由贸易区的决议、决定，确保对外开放领域重大改革于法有据。例如，1985年4月，六届全国人大三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例”，“经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。”此后，一系列涉及对外开放、吸引外资的行政法规相继出台，如技术引进合同管理条例（1985年）、国务院关于鼓励外商投资的规定（1986年）、国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定（1988年）、中外合资经营企业合营各方出资的若干规定（1988年）、外国商会管理暂行规定（1989年）、外资企业法实施细则（1990年）、国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定（1990年）等。

    再如，1981年通过决议授权广东、福建制定所属经济特区的各项单行经济法规，1988年通过决议建立海南经济特区，1992年、1994年、1996年分别通过决定授权深圳、厦门、汕头和珠海制定经济特区法规和规章，为经济特区发展提供法律支持。2013年和2014年先后通过决定授权国务院在上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批事项，为创新对外开放模式提供法律保障。

    改革开放的实践经验表明，扩大对外开放、促进外商投资，必须有健全的法治保障。习近平总书记多次强调，“中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保护不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变”，“要加快统一内外资法律法规，制定新的外资基础性法律”。党的十九大对推动形成全面开放新格局作出了战略部署，明确提出实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，保护外商投资合法权益。党的十八届三中、四中全会也就统一内外资法律法规、完善涉外法律法规体系，提出过明确要求。全国人大常委会将制定外资基础性法律列入五年立法规划、2018年和2019年立法工作计划。2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议对外商投资法草案进行了初次审议；2019年1月加开一次常委会，即常委会第八次会议，进行再次审议，并决定提请十三届全国人大二次会议审议。2019年3月，在改革开放40年后的第一个春天，全国人民代表大会审议通过外商投资法，以实际行动向国人世人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当，充分展现新时代中国坚持对外开放基本国策、坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。该法必将为新形势下进一步扩大对外开放、积极有效利用外资、营造国际一流营商环境提供更加有力的法治保障。